PONENCIA PRESENTADA EN EL XX CONGRESO
MUNDIAL CHILE 2012 DERECHO DEL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
EL
SISTEMA PRIVADO DE PENSIONES CHILENO: un modelo injusto, riesgoso e
insuficiente para el afiliado; un muy buen negocio para los grandes capitales.
RESUMEN
Hoy en día en que el sistema de
reparto está en crisis de financiamiento, por
el aumento de la brecha entre los activos (cada vez menos por la baja
natalidad ) y los pasivos (cada vez más por la alta longevidad), a menudo se
presenta como alternativa de solución la privatización del sistema de
pensiones, y no pocas veces se enarbola, como paradigma de un sistema privado
de pensiones, el chileno.
Sin embargo, es nuestra conclusión,
apoyada en estadísticas oficiales, que el sistema privado de pensiones chileno
es insuficiente para todas aquellas sociedades en desarrollo, donde la mayoría
de los trabajadores reciben bajos ingresos o con suerte medios. De hecho, y de
derecho, no lo reconocemos como un verdadero régimen de seguridad social.
En esta ponencia se describe el
sistema privado de pensiones chileno, sus características, funcionamiento y resultados, y se proponen
soluciones, con el fin de aportar al debate y para que se consideren las
falencias del modelo privado chileno a la hora de discernir sobre la mejor
solución en materia de pensiones.
PONENCIA
El sistema privado de pensiones
chileno, en adelante también el “Sistema”, es un régimen de autofinanciamiento,
individualista a ultranza, nada de solidario,
ni idóneo para una sociedad con una de las mayores
inequidades del planeta en la distribución del ingreso, y
donde la inmensa mayoría percibe rentas bajas, otros ingresos medios y unos
pocos altos, con cotizaciones con las que se acumulan fondos insuficientes para
financiar una pensión aceptable o digna. Este es el problema central del
Sistema, su falla estructural.
Los resultados están a la vista,
donde las estadísticas muestran el dramático rostro de la pobreza para millones
de ciudadanos, que la sufren hoy con sus pensiones o la sufrirán tan pronto se
jubilen.
Expondremos
primero las características y el funcionamiento del Sistema, para luego presentar
sus resultados y falencias, y proponer soluciones.
I. SISTEMA
INDIVIDUALISTA Y NO SOLIDARIO
1. Un sistema de seguro privado
En
el marco de la política económica instaurada en los años 80’ , se introdujeron drásticos
cambios en el sistema chileno de seguridad social[1].
El
Sistema rompió con el concepto tradicional chileno de Seguridad Social
colectiva, para incorporarse al modelo de economía de mercado, en el que la
capacidad del individuo para enfrentar los riesgos sociodemográficos depende,
principalmente, de la generación de sus propios ingresos y del ahorro y
previsión para enfrentar el futuro[2].
El
Sistema, hijo del modelo económico neoliberal, minimiza el rol del Estado en la
protección de los individuos, transfiriendo a éstos la responsabilidad de
protegerse a sí mismos ante los riesgos de la vida. También releva al empleador
de la obligación de costear con sus trabajadores los gastos de los servicios y
prestaciones destinados a atender esas eventualidades. Permite el modelo que el
Estado concurra sólo para asegurar el financiamiento del Sistema, en el caso de
incapacidad de ingresos de las personas para alcanzar las prestaciones mínimas,
o para responder ante situaciones deficitarias críticas producto de una mala
administración operacional de las unidades gestoras del Sistema[3].
El
Sistema es, en la práctica, un seguro privado,
Financieramente
consiste en la acumulación individual de fondos destinados, como prima de
seguro, al pago de futuras rentas; las cotizaciones periódicas al fondo
individual son de cargo del trabajador, sin contribución directa del empleador
ni aporte fiscal, salvo cuando estos fondos no alcanzan para obtener una pensión
bajo cierto monto, en cuyo caso el Estado da un suplemento modesto.
Existe una relación directa entre el fondo individual y el valor de la
pensión futura, calculada de acuerdo a las reglas del mercado de los seguros
privados.
2. Ausencia de solidaridad
Entre
los principios rectores del Sistema no está presente la solidaridad[4].
El Sistema se basa en una visión individualista del
hombre, a diferencia del anterior sistema de reparto, que se sustentaba en una
visión colectivista. Esta filosofía del nuevo sistema se refleja con la
supresión de todo elemento de solidaridad[5].
El
Sistema tiene un carácter netamente individualista e intrínsecamente no
solidario[6].
El Sistema no
fue concebido como
instrumento de redistribución del ingreso[7],
II.
FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA PRIVADO DE PENSIONES
CHILENO
1.- Pensiones:
No consideramos propio del Sistema
privado las prestaciones asistenciales que otorga el Estado[11]
tanto porque la esencia del Sistema radica en su administración privada y su
financiamiento (de cargo de los afiliados, con sus propias cotizaciones), como
porque el Estado actúa en defecto del Sistema: supliendo lo que el Sistema no
cubre en el caso del Aporte Previsional Solidario,y atendiendo a las personas
no afiliadas al Sistema, en el caso de la Pensión Básica
Solidaria. Es decir, en ambas eventualidades, al margen del Sistema.
2.- Naturaleza y financiamiento:
Se trata de un régimen de
capitalización individual, donde cada trabajador financia su pensión[12]
con su ahorro individual[13].
3.-
Administración:
La
administración del Sistema tiene dos momentos:
a)
la
administración de los fondos de pensiones.
b)
el
otorgamiento de las prestaciones.
Veamos.
a) El Fondo que se forma vía cotizaciones obligatorias es
administrado por una Administradora de Fondos de Pensiones (AFP) [14]En
cambio, lo que se reúne vía aportes
voluntarios, puede ser administrado, según voluntad del afiliado, por una AFP o por Bancos e
instituciones financieras, administradoras de fondos mutuos, compañías de
seguros de vida, administradoras de fondos para la inversión y administradoras
de fondos para la vivienda, u otras instituciones autorizadas.
El Fondo
que el afiliado va acumulando se invierte en el mercado, en instrumentos comerciales determinados por ley, de
renta fija y renta variable, con la idea de obtener rentabilidad positiva,
aunque no pocas veces se da rentabilidad negativa. La inversión en instrumentos
de renta fija o renta variable viene determinada por el tipo de Fondo elegido
por el afiliado. Al efecto hay cinco tipos de Fondos de Pensiones: A-B-C-D-E.
b)
El pago de la pensión lo verificará la Administradora de
Fondos de Pensiones o la compañía de seguros, según cual sea la modalidad de
pago (de la que se trata en el Nº4 siguiente) elegida por el beneficiario. Si
opta por el retiro programado o la renta temporal, pagará la Administradora.
Si
4.- Modalidad de pago de la
pensión: Cuando ocurre alguna circunstancia que habilite
para pensionarse, quien va a recibir la pensión[15],
debe elegir una modalidad de pago de pensión, de entre cuatro: a) renta
vitalicia inmediata; b) retiro programado; c) renta temporal con renta
vitalicia diferida, y d) retiro programado con renta vitalicia inmediata.
a)
La renta vitalicia consiste en un contrato celebrado por el
trabajador con una compañía de seguros de vida, donde ésta le garantiza de por
vida, al pensionado o sus beneficiarios
de pensión de sobrevivencia[16],
una determinada pensión. El trabajador paga la prima de este seguro de
renta vitalicia con todos sus fondos
acumulados, que entonces transfiere en propiedad a la compañía de seguros. Para acceder a esta modalidad de la renta
vitalicia hay que tener una cantidad mínima de fondos que no todos tienen.
b)
El retiro programado consiste en que una Administradora de Fondos
de Pensiones paga la pensión con cargo a los fondos de pensiones de la Cuenta de Capitalización
Individual del pensionado. Aquí, el monto de la pensión se recalcula cada año,
porque los fondos, que siguen en dominio
del pensionado, se continúan invirtiendo en el mercado, por lo que éstos pueden
haber tenido ese año un aumento o disminución, y además, luego de cada año que
pasa, queda un año menos de sobrevida donde repartir los fondos.
c) Renta Temporal con Renta Vitalicia Diferida: es aquella modalidad de pensión por la cual el afiliado, o sus
beneficiarios[17],
contrata con una compañía de seguros de vida el pago de una renta mensual a
contar de una fecha futura, determinada en el contrato, reteniendo aquél en su
Cuenta de Capitalización Individual los fondos suficientes para obtener de la Administradora una
renta temporal durante el período que medie entre la fecha en que se ejerce la
opción por esta modalidad y la fecha en que la renta vitalicia diferida
comienza a ser pagada por la compañía de seguros con la que se celebró el
contrato. Durante el período que opera la renta temporal la AFP paga la pensión, el
afiliado mantiene la propiedad y asume el riesgo de sobrevida y el financiero
sólo respecto de la parte de su Fondo que permanece en la Administradora de
Fondos de Pensiones y por un determinado período. Una vez que opera la renta
vitalicia, la compañía de seguros asume el riesgo de sobrevida del afiliado o
sus beneficiarios[18],
y el riesgo financiero de este período.
d) Renta
Vitalicia Inmediata con Retiro Programado: es aquella modalidad de
pensión donde el afiliado contrata con una Compañía de Seguros de Vida una
Renta Vitalicia Inmediata con una parte del saldo de la cuenta de
capitalización individual, acogiéndose con la parte restante a la modalidad de
Retiro Programado. Aquí la pensión corresponderá a la suma de los montos
percibidos por cada una de las modalidades. Siendo esta modalidad una
combinación de la renta vitalicia inmediata con el retiro programado y, se
rigen, cada etapa, por las reglas y características de aquellas.
5.- Configuración de la pensión
El
monto de la pensión depende de los siguientes factores[19]:
a)
Capital individual acumulado hasta el momento de originarse la pensión.
b)
La tabla de vida, que refleja el tiempo de sobrevivencia probable del afiliado.
c)
El valor de las cuotas en que se dividen los fondos de pensiones, que dependerá
de la rentabilidad de éstos.
d)
El grupo familiar. su número y longevidad[20].
6.- Rol del Estado:
El Estado cumple los siguientes roles, que se
reducen a garantizar el otorgamiento de determinados beneficios y a fiscalizar:
: a) Fiscalizador,
b) Garante de ciertas prestaciones, y
c) Asistencial
Veamos.
a)
Fiscalización estatal
El Estado controla el normal funcionamiento del
Sistema a través de la
Superintendencia de Pensiones[21] , la Superintendencia
de Valores y Seguros[22] y la Contraloría General
b) El Estado garantiza los
siguientes beneficios:
i) rentabilidad mínima: dice relación con la
rentabilidad promedio de todos los fondos de pensiones en el mismo período. Para
el caso que ésta no se alcance, y no completare el déficit con recursos propios[24], el
Estado compensa
lo faltante y
liquida a la correspondiente Administradora.
ii) En el caso de quiebra de
una compañía de seguros de vida, se garantizan prestaciones impagas del Sistema
de cargo de la compañía de seguros
iii) En el caso de quiebra de una Administradora de
Fondos de Pensiones (AFP), el Estado garantiza el pago de la cuota mortuoria[25] de cargo de la AFP , esto es, cuando se trata
de la muerte de un afiliado activo o de un pensionado en modalidad de retiro
programado o renta temporal[26].
iv) Pensiones otorgadas por alguna institución
previsional del régimen anterior.
v) Bono de Reconocimiento[27].
c) Prestaciones estatales
asistenciales:
i) Pensión
básica solidaria de vejez e invalidez
Para quienes
no tengan derecho a pensión en algún régimen previsional,
el Estado otorga una pensión básica
solidaria de vejez[28], o
invalidez[29]
en su caso,
ii) Aporte Previsional Solidario:
Prestación estatal que
busca mejorar las pensiones de vejez e invalidez resultantes del Sistema
privado cuando éstas sean de ciertos montos considerados insuficientes: en el
caso de la pensión de vejez, se incrementan[30]
las pensiones con montos inferiores a $255.000[31];
tratándose de pensión de invalidez, se benefician las pensiones inferiores a la
pensión básica solidaria de invalidez, que está fijada en $78.449[32].
Reflexión sobre el rol del Estado:
Como
vemos, el rol del Estado dista mucho de ser principal, es meramente asistencial
y subsidiario del Sistema.
Y
es que los ideólogos del Sistema, fervientes partidarios del libre mercado, y
confesos antiestatistas, relegaron al Estado al papel de “Estado guardián”,
Es
el caso que nadie tiene derecho a ignorar que en materia de seguridad social el
rol del Estado debe ser principal, en tanto un pilar fundamental de la
seguridad social es la justicia distributiva, a manos del Estado, con la que se
implementa una función central de la seguridad social, cual es la de redistribuir
el ingreso nacional[33].
Pues bien, ocurre que los ideólogos del Sistema no reconocieron a la seguridad
social como herramienta redistribuidora del ingreso[34],
sino que la transformaron en un medio para inyectar recursos al mercado.
III.
RESULTADOS DEL SISTEMA PRIVADO DE PENSIONES CHILENO
Sistema insuficiente
En
efecto, en el caso de la pensión de vejez, la más numerosa de los tipos de
pensión, con el 70,4% del total[35],
la pensión se financia en su totalidad con los fondos acumulados en la Cuenta de Capitalización
Individual del afiliado.
En el
caso de la pensión de invalidez y la de sobrevivencia, que juntas suman un
29,6%, éstas se financian con los fondos reunidos y con el Aporte Adicional[36].
El sistema privado de pensiones
chileno es insuficiente para garantizar pensiones dignas. La vida digna es el
fundamento de la seguridad social.
Y esta insuficiencia viene dada porque
la falla estructural del Sistema, su problema central, radica en su forma de
financiamiento de las pensiones: a base de fondos que se acumulan con las
cotizaciones de un 10% de los en su mayoría bajos ingresos de los trabajadores,
con lo que los fondos totales resultan insuficientes para costear pensiones
decentes.
Según datos oficiales, al 31 de mayo
de 2012, el 28,5% percibe pensión por menos de $100.000[37];
un 51,3% lo hace por ingresos menores de $160.000[38],
y un 54,6% por ingresos inferiores al monto fijado para el salario mínimo al
día 9 de julio del 2012: $182.000[39]
Lo que a todas luces resulta
insuficiente, si se considera, por ejemplo, que el kilo de pan cuesta en Chile
$1.200[40]
y el transporte en bus trayecto ida y vuelta unos $1.200[41],
con lo que en estos dos gastos básicos mensuales, en un mes de 30 días, se
gastan unos $72.000[42],
contando la mayoría de los pensionados con muy poco dinero para costear, ellos
y su grupo familiar, los otros gastos básicos (luz, agua, gas, alimentos,
vestuario, salud, educación, vivienda, movilización de otros miembros de la
familia, etc..), y ¡ni pensar en gastos recreacionales¡.
IV.
OTRAS CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA ATENTAN CONTRA UNA SUFICIENTE
ACUMULACIÓN DE FONDOS:
La
precariedad de los fondos de pensiones, por las modestas rentas, basta para
hacer inviable el Sistema en Chile. No obstante, otras circunstancias del mismo
aseguran su insuficiencia, por atentar contra una idónea acumulación de fondos.
A.- SISTEMA INTRINSECAMENTE RIESGOSO:
Los fondos se invierten en el
mercado, en instrumentos de renta variable y de renta fija. Y el mercado es
esencialmente riesgoso: se da la regla de que a mayor riesgo mayor posibilidad
de ganancia, y a menor riesgo menor posibilidad de ganancia. Entonces, si
quiero ganar más arriesgo más, con la probable pérdida.
Y es que los fondos se dividen en un
valor cuota, que según la rentabilidad sube o baja, por lo que si la
rentabilidad es negativa baja el valor
cuota y baja entonces el monto de los fondos. Por ejemplo, si tengo 10 cuotas y
cada cuota tiene un valor de 100 euros, tengo un patrimonio de 1000 euros. Si
el valor cuota baja a 50 euros ahora tendré un patrimonio de 500 euros a razón
de mis 10 cuotas[43].
De
hecho, el año 2008 los fondos de pensiones disminuyeron en un 40,26%
(Fondo A), 30,08% (Fondo B), 18,94% (Fondo C), 9,86% (Fondo D) y 0,93% (Fondo
E), y el año 2011 el fondo tipo A tuvo rentabilidad negativa de un 11,13%, el
fondo tipo B de 7,52% y el fondo tipo C de un 3,79%..
El
valor de la cuota depende del precio de mercado de los diferentes instrumentos
que integran el portafolios de los Fondos de Pensiones, por lo que la
rentabilidad que se calcule sobre su base estará sujeta a fuerte variabilidad[44].
En
efecto, en lo referido al monto de la futura pensión, cada afiliado asume una
serie de riesgos, que son básicamente los siguientes[45]:
a)
Contingencias personales: enfermedad, invalidez, desempleo.
b)
Derivados de la mala gestión o quiebra de la AFP que administra sus ahorros.
c) Incertidumbre
relacionada con la longevidad del afiliado y de los sobrevivientes de su grupo
familiar.
d) En el caso de los
trabajadores con bajos ingresos, el riesgo de que su pensión resulte muy baja.
e) Vinculados al curso
general de la economía, como la desaceleración del crecimiento económico, períodos
con bajos o incluso negativos tipos de interés real y una rápida inflación.
1. Riesgos
del Sistema para economía local
Han
surgido críticas a la posibilidad de
acuerdos entre AFP para obtener injerencia específica sobre empresas privadas
captadoras de inversiones, con lo que se lograría una influencia sobre
determinado sector de la actividad económica[46].
2. Riesgo para economía nacional por control
extranjero de las AFP
En 1986 tres consorcios
financieros de USA adquieren la mayoría de las acciones de las entonces tres
más grandes AFP, llegando a controlar más del 60% de los fondos de pensiones
chileno, de un mercado de, a la sazón, 5,5 millones de asegurados potenciales[47].
3. Concentración
de los fondos de pensiones
En Chile los grandes consorcios
nacionales e internacionales han sido los principales beneficiados con el
sistema de capitalización individual en Chile. Ellos controlan las AFP más
importantes, y a través de éstas, las más importantes empresas[48].
Si quienes controlan los recursos previsionales controlan también las
instituciones financieras y las compañías de seguros, se da una concentración
de poder peligrosa para la economía nacional[49].
Las AFP tienen gran poder
económico al intervenir en la dirección
de las empresas donde tienen representación como propietarias de acciones,
eligiendo a los directores de las Juntas de Accionistas[50].
4. Concentración
económica lleva a distribución negativa del ingreso
Tal concentración
económica ha provocado
serias restricciones para una justa distribución del ingreso nacional.
Al tomar unos pocos grupos económicos el control sobre el sector industrial y
el sistema financiero, se produce una distribución negativa del ingreso que
favorece a estos sectores de gran poder y riqueza, lo que en definitiva no es
bueno para el país. El desarrollo económico nacional no se comparte equitativamente con los
trabajadores que lo hacen posible[51].
B. SISTEMA DISCRIMINA Y PERJUDICA
A LA MUJER
a)
Tradicionalmente
la mujer a igual cargo y función gana un 30% menos que el varón, y el Sistema
depende de la remuneración, en tanto se “sostiene” en las cotizaciones obligatorias
que se sacan de ellas en un 10%. Entonces, también por este aspecto, sus
pensiones resultan más bajas que las del varón.
b) la mujer, es más longeva que
el varón, por lo que sus fondos deben cubrir una mayor cantidad de meses que el
hombre, con lo que a iguales fondos que el varón, la mujer obtiene una menor
pensión por distribuirse sus fondos en mayor cantidad de meses.
c)
A lo anterior hay que
agregar la desventaja de que las mujeres tienen más altos índices de desempleos
que los hombres[52],
lo que se puede deducir del mayor porcentaje de evasión femenina que masculina[53].
En
general, las pensiones de los hombres son superiores a las de las mujeres, especialmente
en la pensión de vejez, la mayoría de las pensiones con un 70,4%[54]
del total, correspondiendo la diferencia a pensiones de invalidez y
sobrevivencia.
El
año 2011 varias organizaciones sociales denunciaron ante la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), el sistema privado de
pensiones chileno por discriminatorio con la mujer[55].
C. SISTEMA DISCRIMINA Y
PERJUDICA A LA FAMILIA
Si la mujer se quiere dedicar a la
noble misión de criar personalmente a sus hijos, y entonces no trabaja o
trabaja menos horas, no recibe ingresos o recibe menos, y por tanto acumula
menos fondos, con lo que tendrá una menor pensión. El Sistema opera entonces
como desincentivo para formar familia.
También desincentiva a la familia la
circunstancia de que al pensionado que tiene familia, se reservan fondos para
esas eventuales pensiones de sobrevivencia en beneficio de sus familiares, y
entonces menores fondos se distribuyen en el tiempo de sobrevida, resultando
menores las pensiones que las que obtendría de no tener familia.
D. SISTEMA COSTOSO
Otra circunstancia que atenta contra
la acumulación de fondos, es que el Sistema resulta costoso para el afiliado
por las altas comisiones que cobran las Administradoras de Fondos de Pensiones.
Está normado que las Administradoras
son libres para establecer las comisiones que quieran, con el sólo requisito
que sean uniformes para todos los afiliados.
Además con esta uniformidad tenemos
que el Sistema es regresivo, pues afecta a los más pobres.
Como dijera alguna vez el genio de Aristóteles,
“tan injusto como tratar distinto a los iguales es tratar igual a los
distintos.”
Además, por esta libertad para fijar
las comisiones resulta una injusticia irritante: siempre las Administradoras de
Fondos de Pensiones obtienen ganancias por concepto de comisiones por la
administración de los fondos, aunque la rentabilidad de las inversiones de los
fondos hubiera sido negativa, esto es, aunque la gestión haya sido deficiente.
Con esto se rompe la lógica del contrato de confianza o intuito personae, donde
la retribución que recibe el gestor o mandatario dependerá del resultado del
negocio. Sin embargo aquí la
Administradora gana siempre, aunque el afilado pierda por
rentabilidad negativa. El patrimonio de la Administradora es
distinto de los fondos de pensiones, por lo que mientras las Administradoras
tienen ganancias ingentes, gracias a las comisiones de los afiliados, la
mayoría de éstos reciben o recibirán pensiones indignas, y muchas veces
contribuye a este penoso resultado las rentabilidades negativas[56].
E. DESEMPLEO
La cesantía es otro enemigo interno
de este Sistema que se basa en las cotizaciones, pues la prestación por desempleo
en Chile no se extiende más allá de 7 meses y en un porcentaje menor y
decreciente de los últimos ingresos.
F. EVASIÓN DE COTIZACIÒN
En el sistema chileno la evasión
es altísima: de un 42,8% de los afiliados activos[57],
con la consiguiente pérdida de millones de dólares por reajustes e intereses no
percibidos.
Así, la
omisión de aportes
en las edades jóvenes del afiliado afecta
significativamente el saldo final, que es el que configurará el nivel de la
pensión[58].
Los
bajos ingresos es uno de los motivos de la no cotización del trabajador[59], por cuanto así ven la
forma de maximizar hoy sus escasos emolumentos.
De ahí
que no sea de extrañar que los
trabajadores de bajos ingresos presentan mayores niveles promedio de morosidad[60] .
G. BAJA COTIZACIÓN MÍNIMA
OBLIGATORIA
Aunque
se ha sostenido por los instauradores del Sistema que la tasa de cotización del
10% permitirá al trabajador obtener una pensión cercana a sus
últimos ingresos[61], autores importantes coinciden en que dicho
nivel es insuficiente.
En
efecto, el nivel mínimo de la cotización obligatoria es muy bajo, tanto en
valores absolutos como relativos[62] .
El 54,2%
de la población
cotizante impone por
ingresos iguales o menores a
$400.000[63]
mensuales, lo que confirma
que un gran número de afiliados impone por ingresos bajos y discontinuadamente,
según se deduce de la alta evasión de cotización[64], lo que probablemente
conducirá a pensiones bajas que necesitarán ayuda estatal vía Aporte
Previsional Solidario[65].
Los
defensores del Sistema argumentan que éste da la posibilidad al afiliado de
mejorar su pensión con su ahorro voluntario[66], pero ocurre que eso
podrá ser en países desarrollados, pues en Chile, como en todo país
subdesarrollado donde una gran mayoría no tiene capacidad de ahorro, esto es
difícilmente posible.
V. SISTEMA NO FUNCIONA PARA RENTAS BAJAS O MEDIAS
El
Sistema, que se funda en la capitalización individual y que supone altos,
tempranos y continuos ingresos y cotizaciones,
no es adecuado para un país con una economía en desarrollo, donde la
mayoría percibe ingresos bajos y discontinuos, con crecimiento al aumentar la
edad y decrecimiento a medida que se acerca la edad de retiro[67].
VI. SISTEMA CONTRARIO A CONVENIOS DE LA
ORGANIZACIÓN
INTERNACIONAL DEL TRABAJO
El
sistema chileno privado de pensiones es contrario a diversos tratados
internacionales de la Organización Internacional del Trabajo.
Veamos.
1. Convenio Nº35[68], relativo al
seguro obligatorio de vejez de los asalariados en
las empresas industriales y comerciales, en las profesiones
liberales, en el trabajo a domicilio y en el servicio doméstico
Cabe
notar que el artículo 1 prescribe: “Todo miembro de la OIT que ratifique el presente
Convenio se obliga a mantener o establecer un seguro obligatorio de vejez en
condiciones por lo menos equivalentes a las previstas en el presente Convenio.”
Por
su parte, el artículo 9 dispone:
Nº
1.”Los asegurados y sus empleadores deberán contribuir a la constitución de los
recursos del seguro.”
Es
el caso que el sistema chileno no contempla aporte patronal en el
financiamiento de las pensiones.
Nº
4.”Los poderes públicos participarán en la constitución de los recursos de las
prestaciones del seguro que se establezca en beneficio de los obreros o de los
asalariados en general.”
Tampoco
el Estado contribuye al financiamiento en comento.
El
artículo 10 establece:
Nº
1.”El seguro se administrará por instituciones que no persigan ningún fin
lucrativo, creadas por los poderes públicos, o por cajas de seguro de carácter
público.”
El
Sistema es administrado por entidades que persiguen fines de lucro, en tanto
sociedades anónimas, por lo que sus ingentes ganancias se reparten entre sus
dueños.
Nº
4.”Los representantes de los asegurados participarán en la administración de
las instituciones de
seguros en las
condiciones que determine
la legislación nacional, la cual
podrá igualmente disponer sobre la participación de los representantes de los
empleadores y de los poderes públicos.”
En
el caso chileno, es nula la participación de los afiliados en la administración
de sus fondos previsionales[69].
2. Convenio
Nº102, de 1952, relativo a la norma
mínima
de la seguridad social, y Convenio
Nº128, de 1967, relativo a las
prestaciones de invalidez, vejez y
sobrevivientes
El
Sistema chileno no se conforma con estos Convenios, no ratificados por
Chile, al menos en los siguientes
aspectos[70]:
a) Las tasas de sustitución prescrita en
estos convenios son determinadas.
Es el caso que en el sistema chileno la tasa de
sustitución de las pensiones es indeterminada.
Como siempre el monto de la pensión
dependerá de los fondos acumulados, independientemente de la modalidad de pago
elegida[71],
en este Sistema la tasa de sustitución no está determinada de antemano, con lo
que no se observa lo prescrito por
estos Convenios, en el sentido que la tasa de sustitución debe
ser determinada.
b)
Los Convenios números 102 y 128 disponen que las cotizaciones de cargo de
los trabajadores no
deben exceder el 50% del total de
los recursos.
Resulta
que en el caso chileno los trabajadores deben pagar el 100% de las
cotizaciones.
c) Los Convenios números 102 y 128
estipulan que los representantes de las personas protegidas deben tener
participación en la administración de los regímenes o estar asociados a ella,
con carácter consultivo, cuando la gestión no haya sido entregada a
instituciones reglamentadas por las autoridades públicas o a un departamento
estatal.
En el
nuevo sistema chileno
de pensiones ni
los trabajadores ni los
empleadores participan en la administración de éste.
El
Sistema se aparta significativamente de las normas establecidas, en materia de
seguridad social, en los convenios internacionales del trabajo adoptados por la OIT , y también de la
estructura de los regímenes de seguridad social vigentes en la mayor parte de
los países desarrollados establecida en los últimos decenios[72].
VII. DÉFICIT FISCAL
El
Estado chileno incurre en una serie de gastos, a saber:
a).
Costos que se asumen durante el período
de transición:
i)
Menores ingresos para el Estado, con el cambio de los afiliados del sistema
antiguo al nuevo, pues éstos dejan de enterar sus aportes en las arcas
fiscales.
ii)
Pago del bono de reconocimiento[73].
b)
Gastos que soporta el
Estado en su
rol de garante[74] o de prestador de beneficios asistenciales[75]
c)
Beneficios fiscales por aporte previsional voluntario[76].
Vemos como, una vez más, el Estado interviene para
responder por las pérdidas o insuficiencias del Sistema, mientras que las
ganancias son para los privados.
- Proyección de déficit previsional estatal
Se
ha proyectado[77]
que el gasto fiscal, sólo en bonos de
reconocimiento, en el año 2015 alcanzará
unos $386.604 millones de pesos[78], lo que representaría un
0.5% del PIB de ese mismo año, suponiendo un crecimiento esperado para la economía
de 5%.
Resulta
evidente que el déficit fiscal está asegurado si consideramos, además de los
otros gastos indicados en este apartado, que el Estado da aporte previsional al
55,2%[79]
de las pensiones en Chile, que no llegan a los $255.000[80].
VIII. CONCLUSIÓN
En definitiva, el sistema privado de
pensiones chileno no sólo es insuficiente, sino que no es un verdadero régimen
de seguridad social, es más bien un sistema de seguro privado, donde el
trabajador asume todo el riesgo.
En efecto, opera en base a la lógica de la justicia
conmutativa (tanto doy tanto recibo, tantos fondos acumulo tanta pensión
recibo) propia del seguro privado y tan ajena a la seguridad social, a la
justicia distributiva, pilar fundamental de la seguridad social y ausente en el
sistema privado de pensiones chileno.
Tampoco en el Sistema se cumplen los
principios básicos de la seguridad social, que es la “prueba de la blancura” de
un régimen de seguridad social. No hay ningún elemento de solidaridad del
Sistema. No resultan suficientes las pensiones, por lo que tampoco se cumple el
principio de suficiencia y por tanto de universalidad objetiva (pues
nominalmente puede contemplarse la cobertura pero en la realidad no se cubre
suficientemente el riesgo) ni subjetiva (no está la persona cubierta
efectivamente).
Y además, este sistema chileno no ha
resultado suficiente para evitar el déficit fiscal, por el contrario, lo ha
incrementado. Pues el Estado financia un aumento de las pensiones bajo cierto
monto, que son la mayoría[81],
por lo que en definitiva la mayoría de los afiliados reciben o recibirán tan
pronto se pensionen la ayuda del Estado, por lo que, desde este punto de vista,
el Sistema debiera considerarse como sistema público de pensiones.
IX. PROPUESTAS DE SOLUCIÓN AL SISTEMA
Si se opta por mantener el modelo,
se podría éste corregir atacando el problema central (la insuficiencia de
fondos), de modo de asegurar fondos bastantes para garantizar una pensión digna,
por ejemplo con alguna o algunas de las siguientes medidas:
1.- Que junto
con el trabajador, cotice el empleador y el Estado, como se hizo por años en la
historia de Chile.
2.- Que
los dueños de la respectiva Administradora de Fondos de Pensiones sean los
propios afiliados[82],
de manera que las ganancias de las Administradoras vayan en su beneficio.
3.-
Nacionalizar el Sistema, de modo que el Estado se beneficie con las ganancias
que hoy son de las Administradoras, pudiendo subcontratar los servicios de
administración de los fondos. Así estas ganancias, ahora del Estado, podrían ir
en beneficio de los pensionados.
4.- Que
sobre una cierta cantidad de ganancia de la correspondiente Administradora de
Fondos de Pensiones, se forme un Fondo para ir en auxilio de las pensiones de
modo de hacerlas suficientes.
Carlos Rivadeneira Martínez
Abogado
Universidad de Chile
Doctor en Derecho
Universidad de Salamanca
carlos.rivadeneira@gmail.com
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de Pensiones)
Zapatta A., Franyo, Mitos y Realidades del Sistema Privado de Fondos de Pensiones en Chile
(AFP), Santiago de Chile 1997.
[1] Miranda
Salas, Eduardo y Rodríguez Silva, Eduardo, Análisis
del Fondo de Pensiones, perspectivas e interrogantes, Santiago de Chile
1997, 20.
[3] Idem, 22, 23; también citado por Zapatta A.,
Franyo, Mitos y Realidades del Sistema
Privado de Fondos de Pensiones en Chile (AFP), Santiago de Chile 1997, 60.
[4]
Franyo Zapatta, (n.3), 7.
[6] Sapag
Chain Reinaldo, Evolución del sistema
privado de pensiones en Chile, Santiago de Chile 1995, 11; Von
Gersdorff, Herman, El sistema previsional
chileno durante los diez últimos años, en Estudios de Economía Nº22,
Departamento de Economía, Universidad de Chile, Santiago de Chile 1984, 108.
[7] Elter,
Doris, (n.5), 103; Von Gersdorff, Herman (n.6), 105; Corporación de Investigación, Estudio y Desarrollo
de la Seguridad
Social , Modernización de la seguridad social en Chile, Santiago de Chile 1996, 23.
[9] Parcial: merma de la capacidad laboral igual o
superior al 50% e inferior a los dos tercios, y total: igual o superior a los
dos tercios.
[11] Pensión Básica Solidaria de vejez e invalidez
y el Aporte Previsional Solidario Ver apartado II.6 c) i) y ii).
[12] Integramente en el caso de la pensión de vejez, la
más numerosa (un 70,4% del total de las pensiones, según información
actualizada al al 31 de mayo de 2012 en la página web de la Superintendencia
de Pensiones: www.sapf.cl), y en el caso de las pensiones de invalidez y de
sobrevivencia, además con el Aporte Adicional (ver punto III)
[13]
Formado por la cotización obligatoria del 10% para la
generalidad de los casos (por falta de capacidad de ahorro), y el aporte
voluntario, para la minoría con dicha capacidad.
[14]
Sociedades anónimas que tienen por funciones administrar los fondos de
pensiones y otorgar las prestaciones correspondientes al Sistema.
[17] En el caso de la
pensión de sobrevivencia
[19] Miranda Salas, Eduardo - Rodríguez Silva, Eduardo (n.1), 120, 121,
148.
[20] Habrá que considerar la longevidad de
sus posibles beneficiarios (de ordinario, cónyuge, hijos, madre o padre, no
consorte, de hijos comunes) y número de
hijos y reservar fondos para la sobrevivencia por lo tanto el monto de la pensión
actual del afiliado (por sus posibles beneficiarios de pensión de sobrevivencia) será menor.
[21] Organismo fiscal que
tiene por función la supervigilancia y control de las Administradoras de Fondos de Pensiones y del Sistema
en general.
[22] Institución fiscal autónoma, que
tiene por objeto la superior fiscalización de las actividades y entidades que
participan de los mercados de valores y de seguros en Chile.
[23] Entidad
fiscal, que tiene por funciones ejercer el control de la legalidad de los actos
de la Administración ;
fiscalizar el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco. Por lo anterior, tiene competencia fiscalizadora
sobre todos los regímenes de la seguridad social chilena, en cuanto participen
recursos del erario nacional.
[24]
Con el llamado “Encaje”,
activo que debe mantener la AFP
equivalente al 1% de cada tipo de Fondo, y formado con el patrimonio propio de
cada Administradora.
[25]
Es un reembolso por los costos del funeral. Corresponde
a 15 Unidades
de Fomento (UF, medida económica de reajustabilidad equivalente a $22.627,36 {37
EUR; US$45}, al 9 de julio del 2012, con lo que 15 UF son $339.410 {554 EUR;
US$680}), que
tiene derecho a
retirar desde la cuenta del afiliado fallecido quien se
hubiere hecho cargo del entierro, siempre que se trate del cónyuge, los hijos o
los padres. Si otra persona se hiciere cargo de estos gastos funerarios tiene
derecho a retirar sólo el monto de los gastos efectivamente realizados, con
tope de 15 Unidades de Fomento. La diferencia hasta enterar 15 UF queda a
disposición del cónyuge o, en su defecto, los hijos o los padres del afiliado
fallecido. La cuota mortuoria se financia con los
fondos de la cuenta de capitalización individual del difunto. Si no existiera saldo en la
cuenta del afiliado, por haberse destinado al pago de la prima de una renta
vitalicia[25], esto es, si el difunto hubiere estado
gozando de esta modalidad de pensión, la cuota mortuoria será de cargo de la
correspondiente compañía de seguros. Cuando el
afiliado fallecido hubiere seleccionado la modalidad de Renta Vitalicia
Inmediata con Retiro Programado (ver punto II.4b)), la cuota mortuoria deberá
ser pagada con recursos de la cuenta de capitalización individual y de la Compañía de Seguros en
proporción a la distribución inicial del saldo entre ambas modalidades de
pensión.
[26] Ver apartado II.4b),
c) y d).
[27] Este lo conforman
las cotizaciones que el afiliado realizó en el anterior régimen de pensiones,
más reajustes e intereses. Es una figura creada para el evento del cambio del
sistema antiguo (público) al nuevo (privado), a fin de que el afiliado lleve
sus cotizaciones enteradas en el sistema anterior al nuevo.
[28]
cuando se cumplan además los siguientes
requisitos: a) Haber cumplido sesenta y cinco años de edad; b) Integrar
un grupo familiar perteneciente al 60% más pobre de la población de Chile; c)
Acreditar residencia en el territorio de la República de Chile por
un lapso no inferior a veinte años continuos o discontinuos, contados desde que
el peticionario haya cumplido veinte años de edad; y, en todo caso, por un
lapso no inferior a cuatro años de residencia en los últimos cinco años
inmediatamente anteriores a la fecha de presentación de la solicitud para
acogerse a la pensión.
[29]
cuando se cumplan además los siguientes
requisitos: a) Haber sido declarado con invalidez total (pérdida de su
capacidad de trabajo de, al menos, dos tercios) o con invalidez parcial (pérdida de su capacidad de trabajo
igual o superior a cincuenta por ciento e inferior a dos tercios); b)Tener
entre dieciocho años de edad y menos de sesenta y cinco años; c) Integrar un
grupo familiar perteneciente al 60% más pobre de la población de Chile; d)
Acreditar residencia en el territorio de la República de Chile por
un lapso no inferior a cinco años en los últimos seis años inmediatamente
anteriores a la fecha de presentación de la solicitud para acceder a la pensión
básica solidaria de invalidez.
[30]
Este Aporte Provisional Solidario es modesto y no equivale necesariamente a lo
faltante para llegar a esos montos, sino que el aporte se calcula de la
siguiente forma: a la pensión que la persona financie con sus fondos (por
ejemplo $100.000[30]) se
le aplica un factor de ajuste de 0,294 y
el aporte previsional solidario equivaldrá a la diferencia entre ese resultado
y la pensión básica solidaria ($78.449[30]).
Aporte que se otorga sólo a las pensiones no superiores a $255.000[30].
Ejemplo de cálculo de aporte previsional
solidario para pensión de $100.000[30]:$78.449[30]
– (0,294 x $100.000) = $78.449– $29.400[30]
= $49.049[30]
(aporte previsional solidario). Pensión total con aporte previsional solidario
= $149.049[30].
[31] 416
EUR; US$511.
[32]
128 EUR; US$157.
[33]
De ahí que la naturaleza jurídica del derecho de seguridad social sea derecho
público, porque es esencial para la seguridad social la justicia distributiva,
que ejerce el Estado.
[34] Ver punto I.2 y nota
7.
[35] Ver www.safp.cl
(página web de la
Superintendencia de Pensiones)
[36]
que
equivale a la suma que le falta a los fondos de pensiones para financiar una pensión de
invalidez parcial ascendente al 50% del monto que resulte de dividir por ciento
veinte la suma de las remuneraciones imponibles percibidas y rentas declaradas
en los últimos 10 años anteriores al mes en que se declare la invalidez, o al
70% de dicho monto en el caso de la invalidez total o de fallecimiento. Nótese
como esta fórmula de cálculo castiga la no cotización (que puede ser, por
ejemplo, por incumplimiento del empleador o por desempleo) pues pone el número
120 como divisor permanente de la suma de remuneraciones y rentas en 10 años,
por lo que la fórmula supone que hay una cotización mensual ininterrumpida, lo
que no siempre es así, por lo que en los numerosos casos en que no se da[36] aquella resulta injusta por
no obedecer ni responder a la realidad. Tampoco esta fórmula implica
necesariamente un promedio de los últimos 10 años, pues para eso tendría que
dividirse el monto total por la cantidad de meses efectivamente trabajados. Se
hace presente también que a este inconveniente del cálculo, que arriesga un
resultado de renta aún más baja que la percibida, hay que sumar el que, en el
caso de la pensión de sobrevivencia, de dicho 70% los beneficiarios percibirán
porcentajes que de ordinario no llevan a una pensión suficiente: por ejemplo,
60% para él o la cónyuge, ó 50% si hay hijos comunes con derecho a pensión de
sobrevivencia, los que a su vez tendrán el 15% de dicho 70%; un 30% para la
madre o el padre de hijo de filiación no matrimonial, con hijo común con él o
la causante. De otra parte, como puede colegirse del cuadro Nº2 siguiente, la
pensión de invalidez representa sólo un 10,4% de las pensiones y la pensión de
sobrevivencia un 19,2%, por lo que en la mayoría de los casos (70,4%) se da la
pensión de vejez, la que se financia únicamente con el ahorro acumulado.
[37] 163 EUR; US$200.
[38] 261 EUR; US$320
[39] 297 EUR; US$364
[40] 1,9 EUR diarios, y
57 EUR al mes; $US 2,4 diarios y $US 72 al mes.
[41] Idem.
[42] 117 EUR; US$ 144.
[43] Por otro lado, cabe notar que si el valor cuota sube por rentabilidad
positiva la cotización pierde valor pues por el mismo monto se compran menos
cuotas al costar éstas un mayor valor.
[44] Iglesias P., Augusto y Acuña,
Rodrigo, Chile: experiencia con un
régimen de capitalización, 1981-1991, Santiago de Chile 1991, 159.
[45] Gillion, Colin y
Bonilla Alejandro, La privatización de un
régimen nacional de pensiones: el caso chileno, en Revista Internacional
del Trabajo, vol.111 Nº2, Ginebra 1992, 193-221, pp.198 y 221; también citados por Ferreras Alonso
Fidel, El sistema de pensiones chileno:
mito y realidad, en Revista de Relaciones Laborales Nº8, Madrid 1999,
92-114, p.106.
[48] Ferreras Alonso, Fidel (n.45), 100; Sapag Chain, Reinaldo (n.6), 25, 26.
[49] Arellano, José
Pablo, Elementos para el análisis de la
reforma previsional chilena, en Colección de Estudios CIEPLÁN (Corporación
de Investigaciones Económicas para Latinoamérica) Nº6, Santiago de Chile 1981,
5-44,
p.28.
[50] Ferreras Alonso, Fidel (n.45), 104; Sapag Chain, Reinaldo (n.6), 24, 25, 39.
[52] Miranda Salas,
Eduardo - Rodríguez Silva, Eduardo
(n.1), 108, 148; Elter, Doris (n.5),
153, 154 y 157; Sapag Chain, Reinaldo
(n.6), 36.
[53] 55,1% de evasión de mujeres y
41,3% de evasión de varones (Ver www.safp.cl.,
página web de la
Superintendencia de Pensiones.
[55] Ver,
entre otras, www.bcyb.cl; www.elperidistaonline.cl,
www.radiouchile.cl,
www.socialwatch.org, , www.generacion80.cl
[56] Y para
prueba de lo que se dice más arriba, algunos botones: Las Administradoras de Fondos de Pensiones, en el
año 2005 alcanzaron una rentabilidad promedio de 22,22%[56],
mientras los Fondos de Pensiones rentaron un 5,27%. Y en el año 2010 las
ganancias de estas Administradoras se
debieron a una rentabilidad promedio de 27,17%, en tanto los Fondos de
Pensiones obtuvieron un 9,23%. Por su parte, en el año 2011, las ganancias
alcanzaron a $142.907.349[56],
mientras que los Fondos de Pensiones tipos A, B y C perdieron dinero en razón
de una rentabilidad negativa del 7,54%.
[57] Al 31 de abril de
2012, según cotizaciones verificadas en abril de 2012 por remuneraciones
o rentas devengadas en marzo de 2012.. Ver www.safp.cl
(página web de la Superintendencia de Pensiones)..
[58] Miranda Salas,
Eduardo - Rodríguez Silva, Eduardo (n.1),
78.
[60] Elter,
Doris (n.5), 118.
[61] Piñera
Echeñique, José, Discurso como Ministro del Trabajo y Previsión Social con motivo de la aprobación de la reforma
previsional, en Análisis de la previsión en Chile, Santiago de Chile 1986,
193-206, p.196.
[62] Gillion, Colin -
Bonilla, Alejandro (n.45), 210.
[63] 653 EUR; US$801
[65] Ver punto II.6c)ii)
[66]
Piñera
Echeñique, José, Fundamentos de la
reforma previsional, en Análisis de la previsión en Chile, Santiago de
Chile 1986, 207-225, p.215; Castañeda, Tarsicio, Para combatir la pobreza, Santiago de
Chile 1990,, 278; Cheyre V., Hernán, La
previsión en Chile ayer y hoy: impacto de una reforma, 2ª ed., Santiago de
Chile 1991, 177, 178.
[67] Miranda Salas,
Eduardo - Rodríguez Silva, Eduardo (n.1),
123.
[68] Ratificado por Chile en el
año 1937.
[69] Porque no consideramos una
verdadera participación la elección del tipo de fondo. Ver punto II.3 a).
[71] Ver apartado II.4
[73]
Ver nota 27.
[74] Ver punto II.6b).
[75] Ver apartado II.6c).
[76] Ocurre que
aquella minoría que tiene capacidad de ahorro, se ve beneficiada por el Estado
por los aportes previsionales voluntarios que realice, pues recibirá una
bonificación fiscal anual equivalente al 15% de dichos aportes, con un máximo
de 6 Unidades Tributarias Mensuales (UTM), esto es, $238.134; 388 EUR; US$477.
Esto hace aún más perverso el Sistema, en tanto más individualista, pues el
Estado, que debiera focalizar el gasto en los más pobres, ayuda a quienes tienen
capacidad de ahorro (una minoría) en desmedro (pues los recursos no sobran en
un país subdesarrollado) de los más carenciados, quienes dejarán de recibir ese
aporte fiscal por habérsele entregado a otros que no lo necesitan como
aquéllos.
[77] Arenas, Alberto
y Marcel, Mario, “Proyecciones del gasto provisional 1992-2038, Un modelo de
simulación para los Bonos de Reconocimiento.”. Documento de Trabajo, Dirección
de Presupuesto del Ministerio de Hacienda, Santiago de Chile, 1993.
[82] Por ejemplo,
un peso una acción, con las regulaciones necesarias para que en definitiva no
termine siendo el dueño
quien más cotiza y por tanto tenga más acciones, y se caiga en lo mismo.
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